Biuletyn Informacyjny dla Służb Ekonomiczno - Finansowych nr 14 (733) z dnia 10.05.2011

Podatek od nieruchomości - czy można wprowadzić zwolnienie kwotowe?

Czy dopuszczalne jest wprowadzenie uchwałą rady kwotowego zwolnienia z podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego o treści: "Zwalnia się od podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego nieruchomości, dla których wysokość ustalonego podatku nie przekroczy w okresie roku podatkowego kwoty 7 zł, za wyjątkiem nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej"?

Zacznijmy od wskazania regulacji zawartej w art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Unormowanie w zakresie uchwał gminnych w przedmiocie podatku od nieruchomości zawiera art. 5 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. nr 95, poz. 613; ostatnia zmiana w Dz. U. nr 226, poz. 1475). Pierwszy z wymienionych przepisów w ust. 1 przyznaje kompetencje radzie gminy do określenia przez nią, w drodze uchwały, wysokości stawek podatku od nieruchomości. Natomiast w art. 7 ust. 3 radzie gminy zostało przyznane uprawnienie do wprowadzenia, w drodze uchwały, innych zwolnień przedmiotowych niż określone w ust. 1 art. 7 cyt. ustawy oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Jak z powyższego wynika, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych zezwala radzie gminy w przedmiocie podatku od nieruchomości jedynie na uchwalenie zwolnień o charakterze przedmiotowym.

Rada, w procesie uchwałodawczym, winna więc koncentrować się na zwalnianym przedmiocie, tj. gruncie, budynku, budowli, mając na uwadze nie podmiot korzystający - podatnika, ale sposób faktycznego przedmiotowego jego wykorzystania. Przyjęcie kryteriów podmiotowych dla różnicowania stawek podatkowych stanowi naruszenie przepisów o charakterze klauzul generalnych, mówiących o równości podatników wobec prawa. Kryteria podmiotowe nie mogą być bowiem stosowane przy tworzeniu przepisów powszechnie obowiązujących, mają one natomiast znaczenie w indywidualnym postępowaniu podatkowym, zakończonym decyzją podatkową, np. o zaniechaniu poboru podatku w odpowiedniej wysokości (patrz uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 9 lutego 2000 r., nr 8/99/2000).

Przykłady zwolnień przedmiotowych znajdujemy w art. 7 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten wprowadza również zwolnienie o charakterze przedmiotowo-podmiotowym (np. zwolnienie prowadzących zakłady pracy chronionej). Ponieważ rada gminy może wprowadzać jedynie zwolnienia o charakterze przedmiotowym, niedopuszczalne są wobec tego zwolnienia o charakterze mieszanym (przedmiotowo-podmiotowe).

Proponowany w pytaniu zapis, poprzez wskazanie, że odnosić się będzie do podatników, dla których wysokość ustalonego podatku będzie niższa niż 7 zł, wprowadza kryterium podmiotowe. Zwolnione bowiem mają być niektóre osoby fizyczne, gdyż to osobom fizycznym organ podatkowy ustala wysokość podatku od nieruchomości. Pominięte zostają osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, gdzie obowiązuje zasada samoobliczenia podatku.

Na jeszcze jedną rzecz należy zwrócić uwagę. Konsekwencją przyjęcia proponowanego zapisu byłoby przyznanie organowi podatkowemu (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) prawa do zaniechania ustalania zobowiązania podatkowego wobec niektórych podatników, do czego w gruncie rzeczy sprowadza się istota regulacji. Ponieważ brak jest przepisu ustawowego dającego samorządowym organom podatkowym uprawnienie do zaniechania ustalania podatku oraz brak przepisu upoważniającego radę gminy do przyznawania takiego uprawnienia, uchwała rady zawierająca omawiany zapis, byłaby wydana z naruszeniem granic określonych w ustawach.

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tym przepisie zasada praworządności oznacza, że władza publiczna może działać tylko na podstawie i w granicach prawa oraz nie może sobie przypisywać uprawnień (praw), które nie wynikają wprost, bezpośrednio z przepisów prawa.